|
从北京市登记养犬数量与实际犬只数量差额，广泛存在的养犬人对法律的抗拒，以及不久前养犬人在动物园门口发起的抗议集会等事件中可以得出结论，近期全国性治理养犬行动至少在北京遇到了很大障碍。 法律不能得到很好执行该怎么办？有人主张加强执法，有人主张加强宣传教育。不可否认，加强执法以及加强宣传教育都能在一定程度上使法律得到执行。但问题是，在已经制造出各大媒体连篇累牍宣传浪潮的背景下，还怎么“加强宣传”才有效？在已经出现抗议浪潮的情况下，还怎么“加强执法”？只要养犬人不开家门，警察就不大可能把未登记的犬强行带走。警察如果强行闯入人家搜查犬，无疑这将制造乃至激化社会矛盾；警察如果不挨家挨户搜查，超过一半以上的犬可能不会登记，法律的尊严何在？ 因此，要想根本解决问题，我们不能把思路停留在加强执法或者加强教育等层面，我们必须从根源上分析，为什么这个法律遭到广泛的规避或抗拒？ “恶”法的表现 我们必须分析法律本身存在的问题。2003年9月北京市人大常委会通过的《北京市养犬管理规定》存在的问题主要表现在以下几个方面： 第一，原始的社会治理方式。纵观整个《管理规定》，中心指导思想是“限制”犬只数量。除了第三条明确提出“本市对养犬实行严格管理、限管结合的方针”以外，限制数量的方式主要还包括：第十条，一户只准养一只犬；第十七条，通过限制犬只活动空间增加养犬的难度；第十三条，通过高达1000元的管理服务费提高养犬的成本等。 为什么要限制犬只数量？唯一的合理解释就是这样一个简单的逻辑：没有犬，也就没有犬带来的一些社会问题；犬越少，越好管理，相应的社会问题也越少。但是，这个逻辑忽略了问题的另一面：犬的存在对于很多人乃至整个社会都是有积极意义的，至少对于养犬人而言是如此，强制减少犬的数量也就限制了一些打算养犬人的福利。通过武断的限制数量的方式来减少问题，就像通过禁止人们进入某个地区的方式减少随地吐痰，通过把外地人赶走以减少犯罪率，或者通过木板压直人的身体以治疗驼背一样，都是一种不计成本的原始的治理方式。 既然有人愿意付出代价养犬，这意味着养犬这种现象具有其存在的社会价值。如果不给社会带来负面作用，这是个人权利，与政府无关；如果带来负面作用，应该用法律制止。法律制止的不应该是养犬行为，而应该是养犬行为带来的社会问题。犬的数量是由社会需求决定的，既然社会有需求，凭什么要通过限制养犬数量来抑制需求？再说，不控制养犬数量，犬只也不会无限增长，毕竟有人愿意养犬有人不愿意。数量本身不等于社会问题，对社会带来的负面作用才是问题。我们的社会管理方式必须摆脱原始的思维模式，顺应社会需求进行规范，而不是看到问题就急着“堵”。 第二，法律未能妥善平衡各方利益。和养犬有关的利益群体可以分为三类：养犬的人、对养犬没有强烈好恶的人以及强烈反对养犬的人。一个正常的社会养犬的人可能达到三分之一，有大约一半的人对犬没有强列的好恶，激烈讨厌犬的人只占很小的比例。一个和谐的社会应该是三类人，尤其是养犬的人和讨厌犬的人应当达到利益平衡。养犬虽然具有一定的社会危害性，但不等于吸烟，吸烟的“外部性”几乎都是负面的，而养犬的“外部性”有正有负，犬的存在有利于养犬人，间接也会在某种程度上有利于社会，比如减少老年疾病的发病率；犬的存在也会有利于一部分不养犬的人——比如有人看见犬会开心逗一逗，等等。养犬人应当有效约束犬，尽量不影响别人正常生活，讨厌犬的人也应当给与一定的宽容，不能因为自己讨厌犬就要求剥夺其生存空间。 但目前北京的养犬管理规定基本上只顾及了激烈讨厌犬的人的利益，他们不喜欢看到犬，所以就希望禁止犬在街道、公园等几乎所有公共场合出现。所以这个法律并没有很好代表最大多数人的利益，不是各方利益博弈的结果。 第三，立法管制没有“对症下药”。没有社会问题就不需要法律，法律的目的应当是为解决社会问题。养犬本身并不必然带来社会问题，法律针对的是那些带来社会问题的养犬人。养犬可能带来的社会问题主要是狂犬病、叫声扰民以及粪便污染（农村主要是狂犬病问题），法律就应该针对这几个问题提出具体有效的治理方案，比如强制注射疫苗，对扰民和粪便污染进行罚款等等。法律的目的不应该制造社会问题，但我们遗憾地看到《北京市养犬管理规定》90%以上的内容不是针对养犬带来的社会问题进行治理，而是自己立了大量不合理的规矩，然后强制人们遵守。 比如在这个共35条4522字的《管理规定》中，关于本规定组织实施的内容就有5条，为了此规定实施，动员了公安局、工商局、畜牧局、居委会等庞大的政府力量，由此可以看到为了执行这个法律需要多大社会成本。关于对养犬行为进行管制的达16条，包括不得在很多场合遛犬，注册时1000元的管理费等等。关于养犬违法行为责任处罚的9条，绝大部分都是针对违背自己不合理规定设置的处罚。所有这些内容真正涉及养犬带来的社会问题的只有第十七条的三款“（六）携犬出户时，对犬在户外排泄的粪便，携犬人应当立即清除；（七）养犬不得干扰他人正常生活；犬吠影响他人休息时，养犬人应当采取有效措施予以制止；（八）定期为犬注射预防狂犬病疫苗；”以及第三十条“对违反本规定第十七条第六项，携犬人对犬在户外排泄粪便不立即清除，破坏市容环境卫生的，由城市管理综合执法组织责令改正，并可处50元罚款。”在整个4522字的法律中，真正直接用于解决问题的字眼只有157个，占整个法律的3%多一点。这样的法律就好比为了防止随地吐痰法律就规定多少种人必须以什么姿势通过某条街道一样，只是在彰显立法者多么富有想象力，彰显法律本身多么强大，其实在解决一些问题的时候制造了更多的问题。 第四，立法管制违背常理。比如第十条规定“在重点管理区内，每户只准养一只犬，不得养烈性犬、大型犬”。为什么就不可以养两只？为什么就不能养高于35厘米的“大型犬”？这样的限制有什么道理？ 比如第二十六规定“在禁养区内养犬的或者在重点管理区内饲养烈性犬、大型犬的以及冒用、涂改和伪造养犬登记证养犬的，由公安机关没收其犬，并可对单位处1万元罚款，对个人处5000元罚款。” 这么重的罚款和养犬带来的社会问题没有必然联系，仅仅因为违反了本规定。法律仅仅在维护法律本身，而不是在解决问题。 在所有针对养犬行为的不合理限制中，第十三条规定的养犬收费标准，“重点管理区内每只犬第一年为1000元，以后每年度为500元。对养绝育犬的或者生活困难的鳏寡老人养犬的，减半收取第一年管理服务费”尤其值得关注。很多人养犬——比如在自家养一只很小的犬并没有给别人带来负面影响，凭什么要他们缴纳1000元的费用？相当一部分养犬人并不富有，养犬是因为他们需要精神慰籍，为什么要让他们付出如此高的代价？这么高的收费是不是意味着穷人连养一只狗的权利都没有？ 还有一个关键问题，这1000元费用干什么了？如果不是用于必要的犬只管理，凭什么要他们付出这个代价？养犬行为带来的“外在性”，需要政府管理，由养犬人承担必要的管理成本是符合正义的。也就是说，让养犬人承担必要的管理费用是合理的。但是，如果毫无根据地非要让养犬人付出1000元的代价，这就违背了内心正义的原则，无论是以不开家门的方式规避还是以上街游行的方式抗议，养犬人必然会抵制。 几点教训 恶法不可行。立法要以大众的基本道德共识为根基，而不能以少数人的好恶为根基。违背基本道德共识的恶法必然会有大量的“群众”对抗或规避，法律不可能得到执行。2003年之前当时的法律规定养犬注册费是5000元，结果90%以上的犬没有注册。2003年修订了法律把注册费降到1000元，注册比例有所上升，但大部分犬只仍然没有注册。其实在当下的北京，逻辑可以推导出1000元登记收费的后果：本来需要养犬的穷人不得不放弃这个爱好，客观上降低了他们的社会福利；大量的人因为内心认为收费违背正义而规避法律，即使政府付出了高昂的代价，法律仍然很难得到执行。如果有关部门想要执行这个法律，就意味着要挨家挨户搜索犬，这必然会引起更大规模的抵制。养犬人如果不开门，执法人员不大可能强制入户。结果是，耗费高昂代价的执法运动主要成绩是让一些养犬人听到敲门声更加谨慎而已。 当北京有数以百万计的家庭抵制这样的法律，整个运动的主角只是政府、媒体以及少数激烈讨厌犬的人，这样的运动注定要失败，这样的法律不可能得到实施。这样的恶法，越是高喊加强执法，越是制造更多的社会矛盾。可以预见，不久的将来，这个法律要么主动修改，要么自动废止。 “拍脑袋”立法教训深刻。我们需要反思的是，为什么这样的法律会出台？是哪些人起草、表决通过了这部法律？还有多少法律属于“拍脑袋”决策的立法？ 我们的立法体制需要反思。立法者不是真正代表各个利益群体的民选代表，而是官员选定的“听话代表”；立法过程不是讨论、争论乃至利益博弈的过程，而是领导听听汇报拍拍脑袋的过程。即使有的法律制定前也听取了民意，但这距离民主立法还有很远距离。2008年即将到来，不知道又有多少“拍脑袋”立法正在蠢蠢欲动，但愿有关部门能以此为鉴，少制定一些不可行的恶法，真正制定一些有用的法律。 “运动治”后患无穷。本来法律脱离现实很难执行，有关部门不是认真分析问题出在哪里，而是怠于处理，直到问题积累到一定程度，某些人“上书”，然后某领导“批示”，然后就开始了一场轰轰烈烈的执法运动。从好的方面来说，执法运动能够在一定时期内压制犬的“出现”——比如两个月不出门遛犬或者在凌晨三点遛犬，暂时减少社会问题的出现。但从长远来说，问题并没有得到根本治理，一阵风之后，问题重新出现，人们会嘲笑法律。从坏的方面来说，执法运动注定只是一场不切实际的“吆喝”。在云南的某个县，政府可以决定杀死五万只犬，养犬人即使再心痛也无奈，因为他们无力抗拒，甚至无处表达。但在北京，在公民社会初步成长的北京，在依法治国初步深入人心的北京，警察怎么可能大规模入户“打狗”？这场运动必然遭遇强烈抵制，必然损害警察形象，必然损害法律的尊严。 一点结论 现代法治社会要求对行为进行“分拣”，不能因为某个群体中的某些行为就歧视整个群体，不能因为某类行为中的个别违法现象就制裁该类行为，也不可能因为某类行为可能具有危害性就制裁某些行为，现代法治要求法律必须“精确打击”。养犬行为有社会危害性，但这需要“分拣”，必须查清楚是哪只犬危害了什么？有针对性实施制裁。而那些没有危害别人的养犬行为，则是个人的自由，应当受到法律保护。 | 
发表于 2007-12-8 02:24:21
楼主